國家能源局近日會同全國工商聯召開座談會,在直接聽取電力、新能源、煤化工和石油天然氣等領域有關民營企業意見和建議的基礎上,制定了《國家能源局落實民間投資政策工作方案》,同時梳理出簡化火電和電網項目審批程序、支持民間資本進入油氣勘探開發領域、擬定准許進口和使用原油的煉油企業資質標準、支持民營企業投資建設分佈式新能源及小水電項目等20項工作任務,並明確了任務分工和時間表。
  在國家能源局制訂的這個工作方案中,支持民間資本進入油氣勘探開發領域無疑是值得關註的。我國的油氣勘探、開采以及成品油供應市場一直被輿論指為已經由中石油、中石化和中海油三家央企壟斷,它們憑著這種壟斷地位可以收穫巨大利益,形成了實力強大的既得利益集團,使市場機制被高度扭曲。由於油氣資源的供應對整個經濟運行具有龍頭的作用,因此油價的居高不下事實上已對國計民生產生了壓製作用,而改變這種狀況的一個途徑就是在這個市場引入“鯰魚效應”,讓市場展開充分的競爭博弈。很顯然,在改革開放中成長起來的民營資本是一個合適的對象。
  在我國石油天然氣領域出現的央企壟斷,是由歷史形成的,國家希望通過央企將石油天然氣這種重要的戰略、民生資源控制起來,以更方便地調控經濟。但是由於對國有資本在市場上的定位不夠清晰,使它們形成了對市場的壟斷,反過來對社會經濟產生了負面影響。特別是幾年前發生的中石化董事長陳同海腐敗案和最近尚在調查中的以原董事長蔣潔敏為首的中石油腐敗窩案,就深刻地反映出在高度行政化的央企管理體制之下,這種對油氣市場的壟斷已經成為權力通向腐敗的一條便道。因此,在這種已經形成高度壟斷的領域引入民資,不僅是為了更好地發揮市場的決定性作用,也是為了有效地遏制腐敗行為的孳生蔓延。
  不過,需要指出的是,對於民資進入油氣勘探開發領域,我國在產業政策方面並沒有出台過公開的文件予以禁止,相反倒是出過不少推動性政策。遠的不說,在去年,國家能源局就發佈了《關於鼓勵和引導民間資本進一步擴大能源領域投資的實施意見》,其中就提出了支持民間資本進入油氣勘探開發領域,並且規定了與國有石油企業合作開展油氣勘探開發,以多種形式投資煤層氣、頁岩氣、油頁岩等非常規油氣資源勘探開發項目等細則。但是,民營資本進入油氣勘探開發領域卻困難重重,而不像在煉油產業方面,民營企業的加工能力已占到全國的18%。這種情況的出現,除了油氣勘探開發在資金、技術等方面有較高要求外,還須看到的是,在央企已經完成了對市場的佈局以後,即使政策上允許民資進入,但很容易遭遇“彈簧門”、“玻璃門”、“旋轉門”這“三重門”的遏制,以致這種有良好意圖的政策常常成為一紙空文。
  鑒於以往在引入民資方面多次出現的反覆,我們有理由擔心,此次國家能源局制定的工作方案是否又會重蹈成為一紙空文的結局呢?應該說,這種可能性不是沒有。民資進入某個投資領域,它本應該是一種市場行為,而不是行政力量推動的結果。在目前,為了打破國有資本的壟斷格局,或許需要行政力量對民資“扶上馬,送一程”,但從長期來看,還是需要民營資本利用自我的力量。但問題在於,我國三大油企通過長期的積累,已經在市場上建立了絕對優勢的地位,在現有市場環境下,民營企業實際上很難與其競爭。再加上三大油企所代表的國有資本與政府有著天然的血緣關係,在政府仍然掌握行政審批權的情況下,政府的審批之手很容易偏向於國有資本,從而依然會對民營資本產生排擠作用。
  要解決這個問題,可以從中共十八屆三中全會審議通過的全面深化改革決定中尋找方向。《決定》要求:“實行統一的市場準入制度,在制定負面清單基礎上,各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。”負面清單制度已經在上海自貿區應用,收到了良好的效果,無論是國資還是民資、外資,都可以在同一標準下自我鑒別,尋找到進入市場的方向,而不必再把精力耗費在與政府審批機關打交道之上。我國建立上海自貿區的一個目的就是為了探索可複製、可推廣的管理經驗,凡是好的制度就應該儘快在其他地方推廣應用。如果能夠在油氣勘探開發領域實行負面清單管理制度,放棄行政審批,那麼,有興趣進入這一領域的民營企業就完全可以在清單之外尋找到合適於自己的投資方向,從而使民資進入油氣勘探開發領域的努力快速見到效果。
  周俊生(上海 學者)  (原標題:用負面清單制度引導民資進入油氣領域)
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